Artigo
Acesso aos Arquivos e Direitos Humanos: Legislação e Boas Práticas Internacionais
Ana Cláudia Lara dos Santos Coelho[*]

Resumo:
A luta pela defesa e promoção dos Direitos humanos passa pelo acesso a documentos e informações custodiados pelas instituições arquivísticas públicas. Assim, é necessário que os arquivistas brasileiros tenham conhecimento da legislação internacional e das boas práticas profissionais relativas ao tema, aqui apresentadas e analisadas de forma sucinta.

Palavras-chave: Acesso. Direitos Humanos. Legislação internacional e boas práticas. Instituições arquivísticas públicas.

Abstract:
The fight for the defense and promotion of Human Rights passes through of the access to documents and information held by public archival institutions. Thus, it is necessary that Brazilian archivists are aware of the international legislation and the good professional practices related to the issue, presented here and analyzed succinctly.

Keywords: Access. Human Rights. International legislation and good practices. Public archival institutions.

O acesso à informação é reconhecido pela Organização das Nações Unidas (ONU) e pelos sistemas regionais (interamericano, europeu e africano) como um direito humano (MENDEL, 2008, p. 10) e como condição fundamental da luta pela garantia dos demais direitos humanos. Ele está previsto em diversos instrumentos legais[1] e integra a finalidade das instituições arquivísticas públicas de países democráticos: preservar e dar acesso aos documentos (SCHELLENBERG, 2006, p. 345).

O consenso quanto à importância do acesso evidencia-se na maior aceitação que o direito à informação conquistou a partir da década de 1990 e na ampliação considerável que sofreu no século XXI.[2] Tal ampliação se deu com a passagem de regimes autoritários para democracias no final do século XX, e com os avanços nas tecnologias de comunicação e informação, que facilitaram, “em termos gerais, a capacidade do cidadão comum de controlar a corrupção, de cobrar dos líderes e de contribuir para os processos decisórios” (MENDEL,2008, p. 4, 7).

Além da garantia do acesso às informações sem geral dos órgãos públicos, há a tendência para que os Estados assegurem o direito a categorias-chave de informações, como as relativas às ameaças ambientais e à violação dos direitos humanos (MENDEL, 2008, p. 6). A especificidade nos tipos de informação e o aumento na aceitação do direito à informação também foram acompanhados pelo crescimento da compreensão geral sobre a relação entre arquivos e direitos humanos. Se no passado essa associação era difícil e trazia espanto, atualmente ela é cada vez mais evidente:

Esta mudança tem suas raízes na capacidade demonstrada pelos setores mais sensibilizados da arquivística de evidenciar a dimensão democrática dos arquivos na medida que, mediante a oferta de documentos originais, autênticos e confiáveis para o exercício dos direitos dos cidadãos, permitem atingir os valores de verdade e justiça em um contexto presidido pela luta contra a impunidade, o esquecimento e a amnésia coletiva (GONZÁLEZ QUINTANA, 2009, p. 17. Tradução nossa).

A importância crescente do direito à informação tanto para a sociedade quanto para os próprios arquivistas torna necessário o conhecimento e o estudo dos documentos internacionais sobre o tema. Se um dos deveres dos arquivistas, apontado no Código de Ética, é “atingir o melhor nível profissional, renovando sistemática e continuamente, seus conhecimentos arquivísticos” (CONSELHO INTERNACIONAL DE ARQUIVOS, 1996, p.1), as normas internacionais e boas práticas profissionais sobre o acesso às informações e sobre o tratamento de documentação que testemunhe violações aos direitos humanos não podem ser ignoradas.

Serão, portanto, analisados resumidamente alguns dos principais documentos internacionais com pertinência ao Brasil,[3] que associam o acesso à informação aos direitos humanos e que tratam diretamente do papel dos arquivos no auxílio à proteção desses direitos. Nesse contexto, o critério de escolha foi a abrangência territorial, ou seja, os documentos de alcance mundial (produzidos pela ONU, pela sociedade civil e pelo CIA) e os de alcance regional que incluem o Brasil (Sistema Interamericano de Direitos Humanos).

TRATADOS, CONVENÇÕES, RELATÓRIOS E INFORMES INTERNACIONAIS SOBRE DIREITOS HUMANOS

Os primeiros documentos desenvolvidos pela ONU a respeito dos direitos humanos não citam o direito à informação de maneira específica, mas o relacionam à liberdade de expressão. Essa liberdade inclui buscar e receber informações, mas não prevê o acesso a elas em órgãos públicos (MENDEL, 2008, p. 8). É o caso da Declaração Universal dos Direitos Humanos[4] e do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos.[5] O fato de não abarcar as informações dos órgãos governamentais, entretanto, não diminui a relevância desses tratados, já que neles foi reconhecida a necessidade de proteção tanto do emissor, quanto do destinatário da informação (MENDEL, 2008, p. 8).

A Convenção Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de São José da Costa Rica), traz em seu artigo 13 as mesmas informações presentes na Declaração Universal e no Pacto Internacional, com o acréscimo sobre a liberdade de expressão para os meios de comunicação e para espetáculos públicos e a proibição de propaganda a favor da guerra, da intolerância e da violência (DIREITOS HUMANOS: DOCUMENTOS INTERNACIONAIS, 2006, p. 288-289). Já a Declaração de Princípios sobre Liberdade de Expressão específica nos artigos 3º e 4º o direito de acesso às informações dos órgãos públicos e o dever do Estado em garanti-lo:

3 º. Toda pessoa tem o direito de acesso à informação sobre si própria ou sobre seus bens, de forma expedita e não onerosa, esteja a informação contida em bancos dedados, registros públicos ou privados e, se for necessário, de atualizá-la, retificá-la e/ou emendá-la.
4 º. O acesso à informação em poder do Estado é um direito fundamental do indivíduo. Os Estados estão obrigados a garantir o exercício desse direito. Este princípio só admite limitações excepcionais que devem estar previamente estabelecidas em lei para o caso de existência de perigo real e iminente que ameace a segurança nacional em sociedades democráticas (COMISSÃOINTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS, 2000, p. 178).

Dentre os documentos internacionais que versam mais detidamente sobre o direito de acesso a informações que comprovem graves violações,[6] alguns dos produzidos pela ONU são o Conjunto de princípios atualizado para a proteção e a promoção dos direitos humanos mediante a luta contra a impunidade (Conselho de Direitos Humanos, 2005), os Princípios e diretrizes básicos sobre o direito das vítimas de violações claras das normas internacionais de direitos humanos e de violações graves do direito internacional humanitário a entrar com recursos e obter reparação (Assembleia Geral, 2005) e o de Políticas arquivísticas para a defesa dos direitos humanos (GONZÁLEZ QUINTANA,2009)[7].

O Conjunto de princípios atualizados para a proteção e a promoção dos direitos humanos mediante a luta contra a impunidade explicita que é obrigação geral dos Estados:

Investigar as violações, adotar medidas adequadas relativamente aos seus autores, especialmente na esfera da justiça, para que as pessoas suspeitas de responsabilidade penal sejam processadas, julgadas e condenadas a penas apropriadas, de garantir às vítimas recursos eficazes e a reparação dos prejuízos sofridos, de garantir o direito inalienável de saber a verdade e de tomar todas as medidas necessárias para evitar a repetição de tais violações (CONSELHO DE DIREITOS HUMANOS, 2005, p. 7, tradução nossa).

O direito inalienável de conhecer a verdade é um dos princípios gerais do tópico “direito de saber” e vem acompanhado pelo direito de recordar, pelo direito das vítimas de saber e pela garantia de que esse direito de fato se efetivará (por meios legais e pela preservação e possibilidade de acesso aos documentos de arquivos). Os princípios 14 a 18 são voltados para a garantia da preservação e a consulta aos arquivos, sendo que o princípio 15 aborda exclusivamente a questão da consulta:

Deve-se facilitar a consulta dos arquivos no interesse das vítimas e dos seus familiares a fim de fazer valer seus direitos. Se necessário, a consulta também será fornecida, mediante solicitação, às pessoas acusadas para se defenderem. Quando a consulta buscar promover a pesquisa histórica, formalidades de autorização terão o único propósito de salvaguardar a integridade e segurança das vítimas e de outras pessoas. Formalidades de autorização com fins de censura não poderão ser aplicadas (CONSELHO DE DIREITOS HUMANOS, 2005, p. 11. Tradução nossa).

Os Princípios e diretrizes básicos sobre o direito das vítimas de violações claras das normas internacionais de direitos humanos e de violações graves do direito internacional humanitário a entrar com recursos e obter reparação prescrevem no artigo 7, alínea “c” que o acesso, pelas vítimas, à informação sobre os abusos e sobre os mecanismos de reparação deve ser garantido e temo respaldo das normas internacionais (ASSEMBLEIA GERAL,2005, p. 6). O artigo 10 o complementa, determinando que as razões para os abusos também sejam conhecidas.

O relatório Políticas arquivísticas para a defesa dos direitos humanos traz o histórico das ações e análises do CIA sobre a relação entre arquivos e direitos humanos, recomendações ao poder público e aos arquivistas sobre como tratar os documentos que testemunham graves violações e um diretório dos principais arquivos e instituições que conservam testemunhos destas violações.

Nas recomendações ao poder público, González discrimina diversos tipos de direitos humanos que devem ser levados em consideração ao se lidar com arquivos de períodos repressivos, e os divide em coletivos e individuais. Para os coletivos, ele destaca o direito à livre eleição de um modelo de transição (para os países recém-saídos de um regime autoritário), à memória, à verdade, à justiça e a conhecer os responsáveis pelos crimes contra os direitos humanos. Dentro dos individuais foram incluídos o direito à exoneração da culpa e à reabilitação, a conhecer o paradeiro de familiares desaparecidos no período repressivo, a conhecer os dados existentes sobre si nesses arquivos, à investigação histórica e científica, à liberdade de presos políticos e de consciência, à compensação e reparação de danos sofridos pelas vítimas e à restituição de bens confiscados (2009, p. 78-88). Tal descrição dos possíveis direitos individuais e coletivos tem uma importância prática: ela não só aprofunda o conhecimento sobre o assunto, mas pode funcionar como facilitadora aos profissionais de arquivo na identificação dos fundos que contenham documentos pertinentes à questão.

Nas recomendações aos arquivistas, González Quintana afirma que os princípios gerais da Arquivologia devem ser também empregados para o tratamento dos arquivos da repressão (2009, p. 125). Esses princípios são: a identificação dos fundos, o estudo dos fundos fechados e abertos a fim de avaliar quais podem ser úteis para a defesa dos direitos humanos, o respeito a proveniência (os documentos unidos por serviços de inteligência devem ser mantidos juntos, ainda que venham de diversas fontes como hospitais, prisões etc.), a integridade dos fundos, a cadeia de custódia, a descrição e a administração arquivística, que abarca a preservação e a gestão do usuário (2009, p. 126-138).

Ainda sobre o acesso aos arquivos da repressão, o mesmo autor recomenda especificamente que os Estados promovam “iniciativas legislativas com vistas a garantir o exercício dos direitos individuais com o apoio dos arquivos” (GONZÁLEZ QUINTANA, 2009, p. 104. Tradução nossa), seja por uma lei geral de arquivos ou por normas que a desenvolvam. Ele reforça a necessidade de atuação dos arquivos determinando que estas “leis gerais ou normas parciais deverão contemplar o papel dos arquivos para exercer esses direitos” (GONZÁLEZ QUINTANA, 2009, p. 104. Tradução nossa), de tal modo que assegurem:

[...] que todos tenham direito ao livre acesso aos arquivos para obter informações sobre a existência de qualquer registro ou quaisquer outras informações sobre si. Tal acesso a essas informações deve ser eficaz de forma a garantir também a privacidade dos outros.
[...] que qualquer pessoa que não tenha estado a serviço dos órgãos repressivos tenha o direito de determinar, uma vez conhecida a existência de documentos sobre ela, se tais documentos podem ou não ser consultados por terceiros, entendendo-se, em todo caso, que sem uma declaração das pessoas afetadas, sem a permissão expressa delas ou de seus herdeiros, seus registros pessoais serão fechados à consulta pública pelo período de tempo razoável estabelecido por legislação. Também deverá ser regulamentada a possibilidade de que os indivíduos que assim o desejem possam fazer correções ou esclarecimentos sobre os dados contidos nesses arquivos. Tais correções, esclarecimentos ou demonstrações, devem ser incorporados como documentos distintos daqueles mantidos pelo órgão repressivo, os quais, além disso, não poderão ser modificados.
[...] que toda pessoa tem o direito de acessar os registros dos agentes da repressão, tendo sua segurança garantida por legislação (GONZÁLEZ QUINTANA, 2009, p. 104. Tradução nossa).

Constata-se a partir desses documentos que os órgãos internacionais esperam dos governos e dos arquivos públicos uma participação ativa no processo de combate à impunidade e às injustiças. Os arquivos devem facilitar, dentro do que a lei do país permite, a consulta aos conjuntos documentais de interesse para os direitos humanos, cuidando da sua preservação, negando a censura e empregando controles de acesso apenas com o objetivo de resguardar a privacidade e a segurança das vítimas e de outras pessoas envolvidas. O CIA também está comprometido com essa ideia, como pode ser observado no relatório realizado por González Quintana, assim como nos Princípios de acesso aos arquivos(2012)e nos Princípios básicos sobre o papel dos arquivistas na defesa dos direitos humanos(2016).[8]

Os Princípios de acesso aos arquivos têm por finalidade fornecer aos arquivistas“ "uma base de referência internacional para avaliação das práticas e políticas de acesso existentes e um quadro para uso quando do desenvolvimento ou modificação de regras de acesso” (CIA, 2012, p. 9). Eles são formados pela reunião de 10 princípios, que estabelecem: o direito de acesso da população aos arquivos de órgãos públicos (recomendando a abertura, tão ampla quanto possível, de arquivos de entidades públicas e privadas), a divulgação pelas entidades custodiadoras da existência de arquivos (inclusive os fechados e os motivos para restrição), assim como a adoção de uma abordagem proativa na promoção do acesso e de clareza acerca das restrições (motivo, duração, o respeito à legislação e o reconhecimento do direito à privacidade e à propriedade dos documentos privados), o acesso em condições justas e igualitárias, o acesso a documentos que comprovem graves violações dos direitos humanos, o direito dos usuários de apelar contra uma negação de acesso, a garantia de que restrições operacionais não impeçam o acesso (pessoas com necessidades especiais, analfabetas ou desfavorecidas, e não lucrar com os serviços oferecidos), o acesso pelos arquivistas aos arquivos fechados para realizar seu trabalho e a participação dos arquivistas na tomada de decisão sobre o acesso (2012, p. 13-19).

O princípio 6, baseando-se no Conjunto de princípios atualizados para a proteção e a promoção dos direitos humanos mediante a luta contra a impunidade, reforça que as instituições custodiadoras devem garantir às vítimas o acesso a documentos que proporcionem evidências necessárias à afirmação de seus direitos e à prova de sua violação, mesmo que estejam fechados ao público em geral (2012, p. 16). E que esse direito se aplica a arquivos públicos e, o mais amplamente possível, a arquivos privados.

O documento Princípios básicos sobre o papel dos arquivistas na defesa dos direitos humanos, desenvolvido pelo Grupo de Trabalho sobre Direitos Humanos do CIA (Human Rights Working Group), tem como objetivos principais:

ajudar as instituições que preservam arquivos na sua tarefa de assegurar o papel adequado dos arquivistas no apoio aos direitos humanos, fornecer diretrizes aos arquivistas que, no decurso do seu trabalho diário, devem tomar decisões que podem afetar a aplicação e a proteção dos direitos humanos, dar apoio a associações profissionais de arquivistas e ajudar os funcionários de organismos internacionais que lidam com questões de direitos humanos a entender a importância das questões abrangidas pelos princípios e a contribuição que os arquivistas profissionais podem fornecer à proteção dos direitos humanos (2016, p. 3-4).

Os princípios foram agrupados em cinco seções, sendo que as duas primeiras tratam das funções básicas da Arquivística, a terceira aborda situações especiais nas quais se trabalha com arquivos que podem documentar ações condenáveis e com arquivos retirados de seus territórios, e as duas últimas são dedicadas ao papel e aos direitos dos arquivistas enquanto profissionais. O acesso está inserido nas funções básicas da Arquivística constantes na primeira seção, juntamente com a seleção e a preservação dos arquivos. Os artigos 1º ao 6º são voltados para a preservação dos documentos com informação pertinente sobre direitos humanos. Os artigos 7º e 8º orientam sobre a organização e descrição dos arquivos pertinentes:

Arquivistas devem incluir na descrição de acervos arquivísticos, no máximo de seu conhecimento, informações que habilitem os usuários a compreender se o arquivo pode conter informação útil para se realizar uma reivindicação de direitos humanos, especialmente aquelas relativas a graves violações de direitos humanos, que ajudem a esclarecer o destino de pessoas desaparecidas ou que possibilitem aos indivíduos buscar compensação por violações anteriores de direitos humanos. Arquivistas devem rapidamente arranjar e descrever os arquivos para assegurar acesso igual, justo e eficaz aos usuários, dando prioridade à organização e à descrição daqueles acervos arquivísticos que documentem graves violações de direitos humanos (2016, p. 7-8).

O artigo 9º afirma que o Poder Público deve garantir que os arquivos concernentes às graves violações sejam acessíveis. Já os artigos 10, 12 e 13 são voltados para o arquivista, e advogam que estes devem ter uma atitude proativa, defendendo o direito de acesso nos órgãos públicos e em instituições não-governamentais, oferecendo um serviço de referência sem discriminação por meio da assistência a qualquer pessoa que solicite, inclusive àquelas acusadas de violação dos direitos humanos. O artigo 11 destaca que o arquivista e as instituições devem proteger os dados pessoais do acesso não-autorizado, a fim de assegurar as liberdades fundamentais e a dignidade das pessoas que são referidas pelas informações. E o artigo 14 conclama instituições, associações profissionais de arquivistas e indivíduos a desenvolver programas que conscientizem o público sobre seu direito de acesso e sobre o papel dos arquivistas na proteção das liberdades fundamentais, incluindo pessoas com necessidades especiais e os povos indígenas (2016, p. 8-10).

Após a descrição dos vários documentos internacionais sobre direitos humanos, acesso e arquivos, verifica-se que não só os governos e as instituições arquivísticas têm um papel de destaque na promoção e no respeito ao acesso à informação, mas os próprios profissionais de arquivo. O exercício desse papel, porém, está mudando de uma simples escolha/posição pessoal para uma obrigação, ao menos teoricamente, no que se refere às normas internacionais, à legislação e aos anseios da sociedade. Exemplos dessa preocupação civil são os Princípios globais sobre segurança nacional e o direito à informação (“Princípios de Tshwane”) e o Projeto de organização e acesso aos arquivos e documentos dos regimes repressivos da América Latina.

Os Princípios de Tshwane foram criados para orientar os redatores, revisores ou implementadores das leis relacionadas à autoridade dos Estados em classificar informações por motivo de segurança nacional ou sancionar sua divulgação. Eles foram formulados por 22 organizações e centros acadêmicos, com a ajuda de mais de quinhentos especialistas de setenta países (2013, p. 5). A segunda parte dos princípios, denominada “Informação que pode ser classificada por razões de segurança nacional e informação que deveria ser divulgada”, esclarece no princípio 10quais categorias de informações apresentam um interesse preponderante a favor da sua divulgação (violações de direitos humanos internacionais e do direito internacional humanitário), e especifica os tipos de informações cobertas pelo princípio: registros da violações, identidade e localização das vítimas (ou dos restos mortais), nomes de indivíduos e agências responsáveis pelos crimes, informações sobre as causas dos mesmos e sobre a falha em evitá-los (2013, p. 27).

Por último, o Projeto de organização e acesso aos arquivos e documentos dos regimes repressivos da América Latina, idealizado pela organização não-governamental Arquivistas Sem Fronteiras (ASF), teve a participação do Brasil, Argentina, Bolívia, Uruguai, Equador, Paraguai, Peru e Colômbia. Iniciado em 2005 e finalizado em2010, foi um trabalho de cooperação para a recuperação e organização dos arquivos e fundos documentais produzidos pelos governos das ditaduras militares da América Latina instituídas, principalmente, entre 1970 e 1980 (ASF, 2008, p. 36). A documentação das entidades sociais de defesa dos direitos humanos que lutam para trazer a verdade sobre os abusos cometidos pelas autoridades também foi contemplada (ASF, 2008, p. 36).

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Apresentados os documentos que versam sobre direitos humanos, acesso à informação e o papel das instituições e dos arquivistas, cabe uma observação a respeito da efetivação dessas normas:

O Direito Internacional Público do século 21 garante aos indivíduos e aos povos sistemas detalhados para a proteção de seus direitos humanos [...], em âmbito internacional e regional. Todos os anos, novas convenções internacionais são feitas e organizações não governamentais são fundadas com esse objetivo. Entretanto, esses avanços não podem levar à falácia de que os direitos humanos são hoje verdadeiramente respeitados e obedecidos no mundo todo. Agora, como antes, acontecem violações maciças de direitos humanos sob a forma de detenções arbitrárias, tortura, pena de morte e outras formas de penas cruéis, opressão de dissidentes políticos, discriminação de mulheres, crianças e minorias, “limpeza étnica”, tratamento desumano de refugiados, racismo e exclusão social e miséria em todos os continentes [...] Tendo em vista essa realidade, impõe-se a suspeita de que a adesão aos direitos humanos em muitos casos são somente declamações vazias (RAMOS et al., 2009, p. 82).

Conscientes desses fatos, compete aos arquivistas reconhecerem a importância do direito à informação e a partir disso aplicarem, na medida do possível, as recomendações contidas nos tratados, convenções e demais documentos ao tratamento dos fundos das instituições em que atuam. Conforme aponta González Quintana:

Nossa profissão não pode ficar à margem da problemática dos direitos humanos. Os arquivos em uma sociedade democrática estão a serviço do povo. Os documentos conservados, quando abarcam a toda a sociedade, e são acessíveis para todos, constituem um fundamento insubstituível para um governo e uma administração sustentados por provas e evidências (2009, p. 14, tradução nossa).

Notas

Referências Bibliográficas